村民自治作为一项接替人民公社制的制度创新，是中国民主化进程的起点，对现代国家建构和乡村治理均有重大意义。自1980年代施行以来，村民自治已在中国农村运行近40年。期间，村民自治在我国获得了长足的进步。但随着时代的发展，特别是进入21世纪以来，村民自治也出现了“成长的烦恼”，遇到了“发展的困境”，引发了各方的质疑和争论。那么，村民自治是怎么来的？有什么功能？遇到了哪些困难？怎么办？本文尝试回答以上问题。

一、村民自治的缘起：组织重建的需要

近代以前，在“皇权不下郡县”的历史情境下，中国广大农村地区实际上处于一种乡绅自治的格局。辛亥革命以来，特别是新中国成立后，中国共产党通过“政权下乡”和“政党下乡”将农民吸纳到党和国家的政治体系中，建立起了亿万农民同国家间的纵向联系。其中，典型的方式就是通过人民公社制度将农民牢牢地置于国家政权管控之内。1978年后，家庭联产承包责任制的出现直接动摇了人民公社体制的根基。国家原来运用政权的力量以人民公社的形式组织农民、治理乡村的方式面临严峻挑战。“以何种形式将分散化的农民重新组织到国家体系中来实现对乡村的有效治理”便成为当时亟需解决的重大问题。

在此背景下，村民自治作为一种接替人民公社制度的组织重建方式应运而生。1980年代初，在广西宜州、罗城一带出现了农民自我组织起来管理公共事务的自治性组织。在实行家庭承包后农村陷入无人管事的混乱局面下，这一组织形式焕发出的活力很快受到了国家领导人的重视。1982年修订宪法时，“村民委员会”作为一种国家组织形式，第一次出现在“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”一节中。随着1984年人民公社制的废除，农村基层组织建设的任务更加迫切。1987年，全国人大常委会制定并通过《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行），将村民委员会组织建设以法律的形式加以确立和细化。1990年，中央将村民委员会作为一种主要的村级组织之一加强建设。1998年，全国人大常委会修订《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）并取消试行的规定而在全国实施，标志着村民自治这一“自下而上”的组织创新形式最终得到国家认可并全面推行。

二、村民自治的两种功能

“村民自治”产生于改革开放后的民主意识觉醒年代，是顺应民意、尊重农村社会的自主性和多样化的产物。在实践中，这一制度安排较好地满足了维护农村秩序和农民的民主需求，主要具有两方面的功能：

一是村庄治理。治理就是公共的或者私人的机构管理其共同事务的总和。村民自治制度的一个重要功能就是填补了人民公社制废除后村庄留下的“治理真空”。通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村庄实现了自我服务、自我管理、自我教育的治理目标。根据诺贝尔经济学奖获得者艾莉诺·奥斯特罗姆的实证研究，发现以“局内人”为主的自组织治理或自治模式来管理公共池塘资源，更具有分享资源负载、更愿分担政策执行费用、获得更多供需信息、强化行政管理与行政监督等优势。实践中，村庄的很多事物都类似于“公共池塘”资源，而村民自治就是一种“局内人”治理。在熟人社会的情境中，村民自治可以在信息获取、执行监督等方面具有显著优势，从而可以降低治理成本。简言之，在内部差异明显的中国农村社会，村民自治是一种能满足村庄的多样化需求且节约成本的治理形式。

二是民主训练。“百代皆行秦政制”，中国是一个缺乏民主传统的国家。但民主化却是现代国家建构中不可或缺的必要部分。而村民自治的核心价值，在于它作为大众参与的民主化试验，在民主化的试验中建立起一系列民主规则和程序，并为中国的民主化进程提供了示范作用。村民自治与人民公社的最大不同在于，乡村治理的主导权由干部转移到农民。它的天然属性是民治而不是官治，是各村村民因地制宜和内在需求的多样化治理，而不是依据统一的国家意志进行单一的行政化治理。正如时任全国人大常委会主任彭真在推动《村民委员会组织法》通过时所指出的那样，“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。”“八亿农民实行自治，自我管理、自我教育、自我服务，真正当家做主，是一件很了不起的事情，历史上没有过。”从此意义来讲，村民自治从训练占人口多数的农村群众的民主意识和民主能力入手，开启了我国民主化的历史进程，对推进我国社会主义政治文明具有重要作用。

三、村民自治的“三没困境”及其成因

自《村民委员会组织法》以来，我国的村民自治取得了不小的成就和经验，助推我国民主政治发展取得了新的突破。但由于种种原因，村民自治在实践中也遇到了不少问题，阻碍了村民自治功能的正常发挥。当前，村民自治主要面临以下“三没困境”。

一是“没权”：政府干预多，自主空间少。从法理上讲，村委会是基层群众自治性组织，乡镇政府是一级政府，乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系。但由于体制机制、立法历史等原因，实践中，村庄治理受到了地方政府的强势干预，村民自治空间被不断压缩，村级组织行政化、村干部职业化日趋明显，人、财、物逐渐被县乡政府所控制，村民自治有自治形式而无自治内容，陷入“没权自治”的窘境。从宏观体制来讲，我国村民自治所依托的国家体制环境是“乡政村治”模式，即乡镇政府所代表的行政系统通过村民自治系统去实现农村事务的管理，也就是说，国家行政系统通过村级自治组织去延伸政府的行政能力。这样，村委会在实际上扮演着即处理政务又处理村务的双重角色，而这双重角色又不可能总是相互协调，在大政府-小社会的治理格局下，政府对农村社会表现出强势干预的态势。特别是在推行村党支部书记兼任村委会主任后，地方政府对村庄治理的干预明显加强。比如，对村干部实行诫勉制，村财乡管，代替村委会出让农民土地等等。从立法逻辑上看，应先建立村民自治法，并在此基础上建立组织法。但由于特殊的历史和国情，我国先制定的是组织法而未出台相关的基本法律，这不利于凸显以村民为主体的基本自治权利，也不利于农民的民主权利受到侵害后的维护。从法律内容上看，目前的《村民委员会组织法》弹性用语偏多，刚性条框少，只规定了“应当做什么”“可以做什么”，而很少规定“不能做什么”“必须做什么”，缺乏法律应有的权威性和严肃性。同时缺乏相应的程序性法律规定，使原则性规定因没有程序性法律的保障而难以落实。

二是“没人”：群众意识不高，有效参与少。在缺乏民主传统的中国，村民自治作为一种外部性制度安排，天然没有优势。实践中，不少地方的农村群众仅在民主选举一环表现出较高的参与度，而在民主决策、民主管理、民主监督等环节中严重缺位，总体情况并不乐观。之所以出现这种现象，既有缺乏民主传统、参与渠道不足等原因，也与城镇化的冲击密切相关。随着城镇化和经济社会的不断发展，我国人口分布呈现出向经济发达区域和城镇进一步聚集的态势。在数以亿计的进城大军中，相当部分是农村的青壮劳动力和各类能人，一定程度上讲，这些人就是乡村的“精英”。显然，留守农村的妇女、儿童、老人是乡村社会的弱势群体，其在个人眼界、文化素质、参与意识等方面都与外流的乡村精英有较大差距，造成村庄“没人参治”。

三是“没钱”：村级财力不足，制约治理能力。改革开放以来，特别是2006年农业税全面取消后，村级组织的经济功能急剧弱化甚至不复存在，不少村级组织面临“没钱办事”的窘境，相当程度上影响了村庄自治能力。近年来，虽然我国农村地区集体经济收入普遍提升，但发展水平及可持续能力还有待加强，不少地区特别是很多中西部农村地区集体经济收入常年挣扎在5~10万元之间。截至2020年底，全国村级资产4. 9万亿元，仅有10. 4%的村集体收益在50万元以上。总体来讲，多数村的集体经济还比较“穷”，村级运营对财政转移支付依赖大，使得村民自治的财力支撑明显不足。同时，“村财乡管”也进一步捆住了村级组织的手脚，使得不少村庄陷入“钱少难用”的艰难境地。现实中，县区或乡镇挪用、截留村级经费的现象时有发生。

三、找回自治：村民自治的出路及政策建议

现代国家的理想治理体制是纵向统一和横向多元的有机结合，以便既保障主权国家的统一性，又促使社会充满活力，而有效的村民自治就是实现横纵结合的重要途径。在村民自治实践与其制度设计初衷相行渐远的当下，有必要让乡村社会“回归”自治传统，以民主的方式进行自主治理，进而达到善治目的。2014年中央1号文件提出，要探索不同情况下村民自治的有效实现形式。尽管各地村庄面临的问题各不相同，我们不可能设计出一套放之四海而皆准的解决方案，但却需解决当下村民自治面临的一系列共性问题。

一是完善法律制度，力争“有权自治”。政治制度化是政治现代化的重要内容。而当现代国家将农民带入政治生活的同时，也需要以制度加以规范。2021年4月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出要适时修订《村民委员会组织法》。界定政府和村民自治组织的工作任务和工作边界，避免出现村民自治和国家行政权力交叉，应该成为其重要修订内容。换言之，就是要合理界定政府和村民自治的权责边界。要根据公共事务的属性，明确村庄协助乡镇完成的“政务”和村庄范围内的“村务”，通过清单式列举政务和村务，建立村级事务准入审批制度，避免让村民自治负重前行或形式化空转。比如，《村规民约》要聚焦解决村内最普遍、最严重的问题，其制订主导权应该在村庄不在政府，地方政府不能“越位”要求把交通安全、森林防火等内容都写入约定中。否则，贪大求全的约定很可能因不符合当地实际而沦为摆设。

二是强化群众参与，力争“有人参治”。著名政治学者萨谬尔·亨廷顿曾强调，“在处于现代化之中的社会，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入政治，并赋予其政治主体地位和民主权利。”引导农村群众参与村民自治，是扩大政治参与、促进国家现代化的关键举措。强化村庄的政治参与可从多方面入手。首先，要发展壮大乡村产业，减少乡村精英外流，为村民自治留下“关键少数”；其次，要发展村内的社会组织，强化村庄共同体的认同感和归属感，增加村民参与村庄治理的积极性；再次，针对乡村人口大量外流的实际，要建立完善电子化的信息发布、议事和决策平台，推动“空心村”治理电子化。比如，可通过建立本村全体户籍人口参加的微信群或QQ群，来为在外村民提供参与治理的平台载体。最后，要丰富政治参与的动员方式。采取强制动员和激励动员相结合的方式推进村内群众的政治参与，强制动员主要强调政治权利主体的政治参与责任，规定村民必须参与的范围；激励动员可以考虑采用积分制的形式，量化参与行为，达到一定积分便可兑换相应的礼品。另外，针对各地不同的实际，可根据利益相关、地域相近、文化相连、群众自愿、便于自治等原则，探索以自然村、村民小组为基本单位开展多层次的村民自治。

三是增强经济能力，力争“有钱办事”。村庄是中国社会最基本的治理单元，村庄事务千头万绪，村民自治处处需要花钱。如果没有相应的经费来源，村民自治功能的发挥和效益都将受到极大的影响, 村民自治难以显现活力。除了经济发达的东部沿海地区, 中西部地区的大部分村级财政都比较困难。虽然2001年发布的《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》 中规定了村级财政解决办法即加强中央和省两级财政的转移支付力度, 村级财政由乡镇财政适当补助, 但现实中村级经费的缺口仍然是较为突出的问题。解决村级经费困难首先要发展村集体经济，开辟经费源泉, 只有村集体经济组织发展了, 村民委员会的运转经费才能真正的解决。其次，要加大财政转移支付力度。在没有集体经济或集体经济不发达的地区, 必须依靠各级人民政府的财政转移支付来解决村民自治的经费问题。经费转移应当遵循规范统一、公正合理 、公开透明、适当照顾贫困地区和少数民族地区的原则进行；经费转移的过程和使用必须接受严格监督, 不得截留或挪用。最后，要“下放财权”。“村财乡管”虽然可以预防和减少村级腐败，但也捆住了村干部的手脚，极大限制了村民自治的活力。对此，应在完善监管机制的情况下，把财权归还至村级，切实让村级组织掌握自己的“钱袋子”，放开手脚为民服务、干事创业。

总之，村庄治理的主导权应在村民不在“干部”，应是“民治”而不是“官治”，是各地村民因地制宜和内在需求的多样化治理，而不是依据国家统一意志进行单一的行政化治理。时至今日，村民自治作为一项制度创新已有近40年的时间，但在中国政治文明建设的历史长河中只是一瞬间。尽管它在运行过程中出现了不少问题，也可能在将来的成长中出现许多难以预见的变化，但其基本精神-尊重社会的自主性和多样化，并在此基础上建构的一致性和认同感，则会长期延续下去。